摘要：廈門工程建設(shè)以項(xiàng)目審批改革為突破口,打造出“一張藍(lán)圖”“一個平臺”“一個窗口”“一張表單”“一套機(jī)制”的“五個一”工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理體系。這一體系也存在“計(jì)算口徑不一,影響成果考核;項(xiàng)目代碼隨意,不利項(xiàng)目監(jiān)管;頂層設(shè)計(jì)未動,新舊銜接困難”等問題。廈門改革經(jīng)驗(yàn)表明,地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革應(yīng)圍繞“一個核心,三個支撐”進(jìn)行,整合線上線下服務(wù)渠道,立足先行先試,推動頂層設(shè)計(jì)。
2018年,習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào),加快推進(jìn)電子政務(wù),構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺,更好解決企業(yè)群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為支撐的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為電子政務(wù)發(fā)展的國家級戰(zhàn)略,成為“放管服”改革的重要抓手和新時代提升國家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,也是各地探索改革的重點(diǎn)方向。
本文將立足廈門的實(shí)踐,回顧廈門“五個一”體系改革的創(chuàng)新成就,梳理廈門“五個一”體系改革的經(jīng)驗(yàn)和不足,力圖為地方政府乃至全國范圍深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革提出若干有益啟示。
一、廈門以“五個一”體系改革為抓手探索創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”
2016年,國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》),指出推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”具有重要意義。《意見》全面闡述了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的總體要求和推進(jìn)路徑,提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的“一個中心,三個支撐”的政策框架,即以“優(yōu)化政府服務(wù)”為中心,以“融合升級平臺渠道”“夯實(shí)支撐基礎(chǔ)”“加強(qiáng)組織保障”為支撐。《意見》事實(shí)上成為我國推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的總規(guī)劃和路線圖,也是廈門探索“五個一”體系改革的重要政策背景。
(一)推進(jìn)“多規(guī)合一”,形成“一張藍(lán)圖”
廈門作為國家“多規(guī)合一”改革的試點(diǎn)城市,自2014年起通過制定廈門空間戰(zhàn)略規(guī)劃、構(gòu)建城市空間規(guī)劃體系、實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃,在全國較早形成“多規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”。為后續(xù)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革提供了基本的信息支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。“一張藍(lán)圖”統(tǒng)一生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界及城市空間容量,劃定廈門生態(tài)控制線范圍981平方公里、城市開發(fā)邊界640平方公里;細(xì)化了生態(tài)控制區(qū)管控內(nèi)容,將廈門生態(tài)控制線細(xì)分為基本農(nóng)田,生態(tài)林地,水源保護(hù)區(qū)等;統(tǒng)一城市開發(fā)邊界建設(shè)內(nèi)容,在建設(shè)區(qū)內(nèi)明確生活空間和生產(chǎn)空間的劃分;統(tǒng)一重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局,提升城市承載力和宜居度?！耙粡埶{(lán)圖”有效解決規(guī)劃“打架”問題,為后期改革推進(jìn)提供統(tǒng)一的框架基礎(chǔ)。
(二)完善技術(shù)支撐,搭建“一個平臺”
在“一張藍(lán)圖”基礎(chǔ)上,廈門依托成熟的信息化技術(shù),構(gòu)建起“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”數(shù)據(jù)協(xié)同管理的“一個平臺”。平臺接入市、區(qū)級部門、指揮部共計(jì)235個部門,納入發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多部門15大專題54個子專題275個圖層的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)及業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)規(guī)劃信息、策劃信息、審批節(jié)點(diǎn)信息、電子證照、監(jiān)督信息數(shù)據(jù)共享。同時將工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理平臺和“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同管理平臺互聯(lián)互通,得以在統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺支持下,圍繞“一張藍(lán)圖”開展協(xié)同工作。使工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理在從前期的策劃生成、事中的過程審批到后期的項(xiàng)目監(jiān)管全部在“一個平臺”內(nèi)完成,并實(shí)現(xiàn)了并聯(lián)審批事項(xiàng)同時受理、各部門業(yè)務(wù)協(xié)同辦理、申請人網(wǎng)上申報(bào)及項(xiàng)目審批全過程在線監(jiān)管,構(gòu)建廈門“縱向到底、橫向到邊”全流程審批服務(wù)管理平臺。
(三)拓展綜合服務(wù),打造“一個窗口”
根據(jù)《意見》中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革要“讓企業(yè)和群眾少跑腿、好辦事、不添堵”的理念,廈門加強(qiáng)行政服務(wù)中心建設(shè),整合各部門和市政公用單位分散設(shè)立的服務(wù)窗口,設(shè)立工程建設(shè)項(xiàng)目審批綜合服務(wù)窗口。建立完善“前臺受理、后臺審核”機(jī)制,協(xié)調(diào)線上線下聯(lián)動服務(wù)的步調(diào),不斷提升“綜合窗口”收發(fā)件的業(yè)務(wù)處理水平,拓展“綜合窗口”的服務(wù)范圍,實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批的“一個窗口”服務(wù)和管理。每個項(xiàng)目報(bào)建單位通過“綜合窗口”將申報(bào)材料交給服務(wù)中心,服務(wù)中心統(tǒng)一將材料流轉(zhuǎn)到各個審批部門,項(xiàng)目審批由“1對N”變?yōu)椤癗對1”,由多環(huán)節(jié)多層次變?yōu)楸馄交咝?既極大減輕了報(bào)建單位負(fù)擔(dān),也大幅提高了審批效率。
(四)整合申報(bào)材料,受理“一張表單”
廈門在前期數(shù)據(jù)平臺和窗口建設(shè)基礎(chǔ)上積極推行“一張表”受理審批,實(shí)行“統(tǒng)一收件、同時受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”的運(yùn)行模式,實(shí)現(xiàn)“一份辦事指南,一張申請表單,一套申報(bào)材料,完成多項(xiàng)審批”,各審批部門依托市政務(wù)數(shù)據(jù)平臺共享政務(wù)數(shù)據(jù),應(yīng)用“一企一檔,一人一檔”建設(shè)成果,簡化申請人辦事過程中的信息填報(bào);依托市電子證照平臺,精簡紙質(zhì)證照及復(fù)印件的提交,促進(jìn)電子批文證照在工程建設(shè)項(xiàng)目審批全流程的共享應(yīng)用,大幅減少申請材料。改革后,項(xiàng)目從立項(xiàng)到開工建設(shè)所需的申請材料由228項(xiàng)減少至85項(xiàng)。有效地推動了廈門投資項(xiàng)目早落地、早開工、早投產(chǎn)。
(五)堅(jiān)持制度創(chuàng)新,建立“一套機(jī)制”
廈門在改革過程中堅(jiān)持制度創(chuàng)新與依法行政相結(jié)合,建立工程建設(shè)項(xiàng)目審批各階段配套制度,確保審批各階段、各環(huán)節(jié)無縫銜接。嚴(yán)格規(guī)范各審批部門審批行為,編制審查工作細(xì)則,細(xì)化審查內(nèi)容、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查責(zé)任等,建立跟蹤督辦制度,實(shí)時跟蹤審批辦理情況,對全過程實(shí)施督辦。對改革措施涉及突破相關(guān)法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件的,按程序進(jìn)行修改或取得授權(quán),建立依法推進(jìn)工程項(xiàng)目審批制度改革的“一套機(jī)制”。
二、廈門“五個一”體系改革面臨的問題
(一)計(jì)算口徑不一,影響成果考核
按照國辦發(fā)[2018]33號文件的工作要求,作為試點(diǎn)地區(qū)的廈門,2018年內(nèi)要達(dá)到在建工程建設(shè)項(xiàng)目的審批時間壓減一半以上的預(yù)定目標(biāo),2019年上半年內(nèi)必須將審批時限控制在120個工作日內(nèi)。2019年上半年,福建省分門別類將市政工程政府投資社會投資項(xiàng)目、小型投資項(xiàng)目、裝飾裝修工程、交通工程、水利工程項(xiàng)目的審批時限都做了具體限制。不過,由于《通知》和《方案》并未提供“審批時限”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),因而當(dāng)前各地在審批時限計(jì)算方面仍處于探索階段,計(jì)算口徑帶有較大隨意性。目前,從中央到地方都尚未達(dá)成真正意義上的治理共識,因而也就無法為不同類型的服務(wù)事項(xiàng)設(shè)定合乎實(shí)際的審批時限。這種各自為政的混沌狀態(tài)既構(gòu)成了廈門工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理體系改革成效評估的機(jī)制障礙,也不利于全國范圍內(nèi)工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。
(二)項(xiàng)目代碼隨意,不利項(xiàng)目監(jiān)管
廈門以項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺為陣地,通過對項(xiàng)目代碼這一“身份標(biāo)識”的追蹤監(jiān)管,形成了相對完善的事前、事中、事后的一體化監(jiān)管體系,成為全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管體系的“示范平臺”。然而,廈門允許項(xiàng)目投資方根據(jù)審批部門賦碼規(guī)則自行設(shè)定項(xiàng)目代碼的做法,雖然在一定程度上減輕了政府部門的工作負(fù)擔(dān),提高了項(xiàng)目審批的工作速率,但是項(xiàng)目投資方自行設(shè)定的項(xiàng)目代碼,尤其是工程項(xiàng)目進(jìn)程中司空見慣的分期建設(shè)現(xiàn)象引發(fā)“母子項(xiàng)目”賦碼問題,往往容易導(dǎo)致不同層級的審批部門之間缺乏有效協(xié)調(diào)而出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。盡管一些地方已經(jīng)試行在項(xiàng)目代碼中預(yù)留子項(xiàng)目代碼的方式,為主項(xiàng)目登記中嵌入子項(xiàng)目信息開拓了遞增機(jī)制,為項(xiàng)目投資方根據(jù)建設(shè)進(jìn)程情況,及時變更項(xiàng)目基本信息提供了補(bǔ)碼程序,可是國家層面仍未形成對項(xiàng)目賦碼的統(tǒng)一規(guī)則,包括廈門在內(nèi)所有試點(diǎn)地區(qū)的地方平臺,都不同程度地存在與全國審批監(jiān)管平臺系統(tǒng)脫節(jié)的問題,集中表現(xiàn)在不少投資領(lǐng)域的賦碼信息,只能通過二次錄入的原始方式構(gòu)成與上級平臺的數(shù)據(jù)共享渠道,從而阻礙了對投資項(xiàng)目全生命周期的有效監(jiān)管。
(三)頂層設(shè)計(jì)未動,新舊銜接困難
雖然各級人大和政府在建筑許可領(lǐng)域改革的制度創(chuàng)新方面已經(jīng)做出了許多有益嘗試,但是我們必須承認(rèn)較為完善的法律制度安排并未到位,這使得工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革“無法可依”的問題日益尖銳。廈門充分利用先行先試的發(fā)展機(jī)遇,著力于相關(guān)法律法規(guī)的“立改廢”,力圖為廈門工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革保駕護(hù)航。然而,根據(jù)憲法“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的立法原則(《中華人民共和國憲法》)廈門的“立改廢”工作實(shí)際上蘊(yùn)含著與省市法規(guī)、相關(guān)法律、憲法這些上位法相左的巨大風(fēng)險(xiǎn),《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的修改就存在這方面的立法障礙,特別是廈門探索聯(lián)合竣工驗(yàn)收機(jī)制這一惠政就因?yàn)樯婕耙?guī)劃、消防、人防等專項(xiàng)驗(yàn)收事項(xiàng)難以切實(shí)推廣,如何通過上位法的修改完善,有效地整合不同審批部門的力量,推動工程驗(yàn)收工作新舊流程的銜接,是一個值得關(guān)注的實(shí)際問題。
三、廈門實(shí)踐對深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的若干啟示
(一)地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革應(yīng)圍繞“一個核心,三個支撐”進(jìn)行
“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和政府職能的簡單疊加,而是以信息技術(shù)為工具改造傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式,重塑“政府—社會—市場”的關(guān)系。正是基于這一理論,《意見》從邏輯上將我國推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的政策框架區(qū)分為“一個核心,三個支撐”,即“以優(yōu)化再造政務(wù)服務(wù)為核心,堅(jiān)持融合升級平臺渠道,夯實(shí)支撐基礎(chǔ),加強(qiáng)組織保障”,這是各地推進(jìn)改革的基本遵循。
廈門的“五個一”改革正是圍繞這樣的改革思路做出的實(shí)驗(yàn)和探索。廈門從“多規(guī)合一”改革開始,整合各類規(guī)劃數(shù)據(jù)形成覆蓋廈門的一張藍(lán)圖。這為后面接入各個部門的數(shù)據(jù),打通政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)壁壘形成“一個平臺”,實(shí)現(xiàn)各部門、各層級數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、充分共享提供了一個堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這些都是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的重要支撐基礎(chǔ)。
廈門優(yōu)化整合政務(wù)服務(wù)大廳,打造線上線下、虛實(shí)一體的綜合服務(wù)窗口統(tǒng)一接受申報(bào)材料。政務(wù)中心將申報(bào)材料內(nèi)部流轉(zhuǎn)推送給各個審批部門,各部門網(wǎng)上接受、共享申報(bào)材料,實(shí)現(xiàn)“一個窗口”申報(bào)“一張表單”辦理。這正是貫徹了《意見》關(guān)于“融合升級平臺渠道”,推進(jìn)實(shí)體政務(wù)大廳和網(wǎng)上服務(wù)平臺融合發(fā)展的要求。
廈門建立市級保障、部門協(xié)調(diào)、監(jiān)督監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)的“一套機(jī)制”,成立以市政府主要負(fù)責(zé)同志為組長的廈門市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,建立黨政主抓、上下聯(lián)動的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,建立四套班子協(xié)同合作的立法保障機(jī)制,建立審批流程改革配套的一系列制度,從制度層面保障改革工作順利推進(jìn)。這正是加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”組織保障的具體體現(xiàn)。正因?yàn)閺B門圍繞“一個中心,三個支撐”展開探索,才在取得“五個一”體系的創(chuàng)新成效。
(二)地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革應(yīng)當(dāng)整合線上線下服務(wù)渠道
廈門的實(shí)踐表明雖然線上服務(wù)可以簡化政務(wù)服務(wù)程序、提高服務(wù)效率,為群眾和企業(yè)帶來很多便利,但線上服務(wù)必須與線下服務(wù)相結(jié)合,歸根結(jié)底群眾和企業(yè)所需的服務(wù)是現(xiàn)實(shí)需求。以工程建設(shè)項(xiàng)目審批為例,無論是項(xiàng)目的規(guī)劃論證、設(shè)計(jì)建造還是最后的驗(yàn)收評估都是需要在線下進(jìn)行,不可能完全依靠網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和網(wǎng)上數(shù)據(jù)。這就需要政府部門把線上服務(wù)和線下服務(wù)結(jié)合起來,在通過信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的應(yīng)用簡化服務(wù)提高效率的同時,提高服務(wù)的質(zhì)量,而不是做變通、打折扣,減少服務(wù)。歸納來看主要應(yīng)從以下方面整合:
1.對各類政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分管理,區(qū)別對待,明確哪些可以在線上完成,哪些必須到線下開展,哪些需要線上線下結(jié)合。分門別類制定清晰的服務(wù)流程。
2.整合線下實(shí)體服務(wù)大廳和網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)入口,避免線上線下服務(wù)渠道割裂式發(fā)展,更不應(yīng)出現(xiàn)由于各地政府進(jìn)度不一,或者各部門入口不同,要求基層和服務(wù)對象除了線上辦理以外,還需重復(fù)進(jìn)行線下辦理等增加基層和群眾負(fù)擔(dān)的官僚主義、形式主義問題。
(三)地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革應(yīng)立足先行先試,推動頂層設(shè)計(jì)
上文提及的廈門改革中出現(xiàn)的突出問題很多都是受限于地方政府的治理和立法權(quán)限,出現(xiàn)地方改革措施和上級政策、上位立法相齟齬的現(xiàn)象。無論是由于審批時限計(jì)算口徑不一,帶來的改革成效評估的機(jī)制障礙,還是項(xiàng)目代碼在上下級之間不一致帶來的項(xiàng)目監(jiān)管障礙和二次數(shù)據(jù)錄入問題,以及廈門在配套改革“立改廢”中出現(xiàn)的立法障礙和上位法沖突,都需要從頂層設(shè)計(jì)和上位立法方面加以突破。雖然在過去的一段時期內(nèi),廈門已經(jīng)通過“立改廢”不斷推動“五個一”體系發(fā)展,但是總體來說支持“五個一”體系發(fā)展的成熟法律體系仍未真正建立起來,立法滯后現(xiàn)象仍較為突出。因此,廈門這樣的試點(diǎn)地區(qū)需要在改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷通過地方法規(guī)“立改廢”的形式總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn),為頂層設(shè)計(jì)和上位立法提供更加科學(xué)合理的參照系,推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革在更大范圍全面深入開展。微信公眾號：電子政務(wù)智庫
參考文獻(xiàn)：略
作者：中共廈門市委黨校 蔡旭
來源：《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2019年第05期
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