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2018年，國務(wù)院下發(fā)加快建設(shè)“全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺”指導(dǎo)意見和深化“一網(wǎng)、一門、一次”政務(wù)工作方案，向全國各級政府和職能部門明確政務(wù)服務(wù)頂層設(shè)計、運作管理和建設(shè)進(jìn)度等方面的要求；2019年4月，李克強(qiáng)總理簽發(fā)國務(wù)院第716號令，公布《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》，首次把政務(wù)服務(wù)建設(shè)從行政措施層面提升到行政法規(guī)層面，標(biāo)志我國新時代政務(wù)服務(wù)建設(shè)藍(lán)圖進(jìn)入實施階段。近年來，交通海事部門按照國務(wù)院工作部署，加大了“放管服”工作力度，取消和下放了一批行政審批項目，優(yōu)化海事政務(wù)信息化系統(tǒng)，建立政務(wù)服務(wù)?規(guī)范，取得鄅一定成效；但海事部門政務(wù)服務(wù)改革整體工作效果與國務(wù)院的要求，與地方政府政務(wù)服務(wù)發(fā)展水平，以及人民群眾需求仍有一定距離。基于國家新時代政務(wù)服務(wù)發(fā)展要求，筆者從近年來海事政務(wù)工作實踐，談?wù)労Ｊ抡?wù)服務(wù)工作存在的問題和思考。

按照國務(wù)院“放管服”工作要求，海事政務(wù)服務(wù)目前主要呈現(xiàn)出四方面問題：

（一）海事政務(wù)服務(wù)的內(nèi)容和方式較為傳統(tǒng)，與行業(yè)發(fā)展需求和社會發(fā)展水平存在距離。

一是海事行政許可、報備、確認(rèn)方面內(nèi)容近15年來變化不大。把2018年《海事政務(wù)服務(wù)指南（2018）》（海政法[2018]123號）與2004年“海事系統(tǒng)政務(wù)公開指南”（海法規(guī)[2004]335號）進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)除了增加了14項業(yè)務(wù)和把部分許可改為報備以外（包括取消國內(nèi)船舶進(jìn)出港簽證許可改為進(jìn)出港報告），在海事行政審批內(nèi)容、業(yè)務(wù)管理邏輯和工作效果方面近15年以來變化不大，未能應(yīng)用新科技手段對海事傳統(tǒng)行政管理手段進(jìn)行升級。二是海事政務(wù)服務(wù)的主要方式是執(zhí)法人員在自建實體政務(wù)窗口向服務(wù)對象提供面對面的服務(wù)。在海事分支局的政務(wù)中心事權(quán)中，受海事執(zhí)法流程、政務(wù)服務(wù)指南規(guī)定提交紙質(zhì)材料的要求，以及直屬海事系統(tǒng)的政務(wù)管理在政策上未允許授權(quán)地方行政服務(wù)中心，決定了只能在自建實體窗口接收申請人遞交紙質(zhì)資料的服務(wù)方式。三是海事政務(wù)服務(wù)內(nèi)容未能按照海事工作實際需求給予豐富和拓展。新的海事規(guī)范性文件要求和現(xiàn)代科技賦予海事新的服務(wù)內(nèi)容，如電子政務(wù)后臺值守、網(wǎng)上政務(wù)咨詢回復(fù)、誠信管理等工作，未能從制度層面明確由政務(wù)服務(wù)部門辦理。

（二）海事政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)投入不足，政務(wù)服務(wù)硬件和軟件建設(shè)薄弱。

一是海事政務(wù)服務(wù)渠道建設(shè)滯后。海事政務(wù)服務(wù)主要依靠自建實體窗口的渠道，未能研發(fā)海事政務(wù)自助終端機(jī)、政務(wù)APP，以及建立24小時政務(wù)超市的方法，拓展海事政務(wù)服務(wù)渠道，降低行政成本，提升服務(wù)水平。

二是海事政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)的支撐力度不足。現(xiàn)在海事政務(wù)服務(wù)工作所使用的海事協(xié)同平臺，存在業(yè)務(wù)覆蓋面不全，能提供遠(yuǎn)程辦理電子政務(wù)業(yè)務(wù)種類比重低；升級運行不穩(wěn)定、個別業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)計不合理，系統(tǒng)開發(fā)和業(yè)務(wù)管理不配套，使用體驗效果不理想等問題。

三是政務(wù)隊伍建設(shè)滯后。直屬海事系統(tǒng)分支局的政務(wù)中心屬于機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，分支局政務(wù)窗口工作人員受理業(yè)務(wù)種類多，相應(yīng)對業(yè)務(wù)技能、溝通能力和自控能力要求較高，同時具有精神壓力和勞動強(qiáng)度大的特點，但長期以來政務(wù)中心作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，缺乏政務(wù)窗口所需要的系統(tǒng)、專業(yè)的技能培訓(xùn)，缺乏崗位輪換機(jī)制和干部培養(yǎng)等配套措施，導(dǎo)致政務(wù)隊伍在專業(yè)化發(fā)展和干部培養(yǎng)方面處于劣勢，不利于長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）海事政務(wù)服務(wù)的管理存在不足，制約政務(wù)服務(wù)發(fā)展。

一是未能發(fā)揮政務(wù)服務(wù)部門在海事立法工作中的應(yīng)有作用。多年來，海事立法工作由主辦業(yè)務(wù)的處室牽頭制定，其中涉及需要在政務(wù)窗口辦理業(yè)務(wù)方面的條款，卻存在著政務(wù)窗口部門參與度不足或者政務(wù)窗口部門意見未能得到重視的問題，造成個別規(guī)范性文件存在先天性缺陷。如海船船員任解職工作，以規(guī)范性文件的方式要求基層海事處政務(wù)窗口負(fù)責(zé)辦理核對任解職海船船員證件、留存資料復(fù)印件、現(xiàn)場拍照和錄入系統(tǒng)，在這項工作制度設(shè)計中過多考慮監(jiān)管需求，未能綜合考慮依法行政、廉政風(fēng)險、社會成本和安全管理格局的要素，導(dǎo)致該項工作雖然實施了，但是也付出了不少的行政成本和廉政代價。

二是海事政務(wù)服務(wù)機(jī)制體制建設(shè)滯后。政務(wù)服務(wù)工作在機(jī)制、體制上近十年來變化不大，政務(wù)隊伍建設(shè)、政務(wù)應(yīng)急管理和政務(wù)效能方面與十年前相比沒有明顯進(jìn)步。

三是政務(wù)工作遇到問題的處置滯后。基于目前海事各類業(yè)務(wù)和信息化均以縱向管理為主，分支局政務(wù)窗口遇到問題，需要找歸口業(yè)務(wù)處室進(jìn)行逐級請示，若涉及信息化系統(tǒng)，需延伸到信息化部門和開發(fā)公司，實際工作遇到問題，經(jīng)常得不到有效處置。如船舶最低安全配員證書核發(fā)業(yè)務(wù)移入?yún)f(xié)同平臺后，無法與船舶國籍證書核發(fā)同步審批，導(dǎo)致原來兩項業(yè)務(wù)同步審批的工作，變?yōu)橄韧瓿纱皣C書審批后，才可以進(jìn)行船舶最低安全配員證書核發(fā)的受理，既人為地增加政務(wù)窗口部門的工作量，也違背配員證書要與國籍證書同時審批的規(guī)定，上述問題從2017年6月持續(xù)至今均未得到有效解決。

（四）海事政務(wù)服務(wù)在改革工作中全盤謀劃不足，缺乏頂層設(shè)計。

一是政務(wù)服務(wù)體制改革不到位，制約服務(wù)效能。直屬海事系統(tǒng)分支局的政務(wù)中心職責(zé)和編制停留在2013年海事核編轉(zhuǎn)制的“三定”方案，屬于流轉(zhuǎn)式政務(wù)中心的定位，在體制上未能達(dá)到“一站式”審批工作要求，工作效能難以提升。

二是簡政放權(quán)改革措施不配套，改革“紅利”未能有效釋放。如取消船舶進(jìn)出港簽證許可工作中，取消該項政許可目的是免除船舶到政務(wù)窗口辦理業(yè)務(wù)，提高船舶運營效能、降低成本，釋放政務(wù)窗口資源來強(qiáng)化一線執(zhí)法力量，但在實施過程中受限于貨物港建費未能配套建設(shè)遠(yuǎn)程申報渠道，船舶仍需到海事政務(wù)窗口辦理貨物港建費手續(xù)，導(dǎo)致改革目標(biāo)未能完全實現(xiàn)。

三是海事法制建設(shè)與信息化建設(shè)步調(diào)不一致，增加基層政務(wù)工作人員負(fù)擔(dān)。一方面，部分海事行政許可法規(guī)滯后電子政務(wù)系統(tǒng)，現(xiàn)有部分政務(wù)服務(wù)指南仍停留在傳統(tǒng)窗口遞交紙質(zhì)資料的方式，與海事協(xié)同平臺提供電子政務(wù)服務(wù)渠道不配套，行政相對人未能充分享受電子政務(wù)帶來的便利，如船舶國籍證書核發(fā)、船舶識別號使用核準(zhǔn)可網(wǎng)上遞交申請但不能網(wǎng)上辦結(jié)，需向政務(wù)窗口遞交原件，人為增加政務(wù)窗口工作量；另一方面，個別海事行政管理規(guī)范性文件在配套軟件未完成建設(shè)情況下，過早頒布實施，并賦予海事機(jī)構(gòu)工作職責(zé)，形成基層海事機(jī)構(gòu)履職風(fēng)險。

四是海事政務(wù)服務(wù)地區(qū)發(fā)展不均衡，投入行政成本高、整體效果不明顯。部分海事機(jī)構(gòu)在提升政務(wù)服務(wù)工作上進(jìn)行了積極探索和取得一定成效，包括：在信息化上投入資源，政務(wù)服務(wù)效能和服務(wù)渠道上獲得不同程度的提升；在體制上采用調(diào)整政務(wù)中心事權(quán)和人力資源，實現(xiàn)“一站式”審批，一定程度上提升了政務(wù)效能。但是，從海事系統(tǒng)整體來看，上述改革探索工作存在重復(fù)投入改革資源到相同的業(yè)務(wù)，各地改革經(jīng)驗未能及時復(fù)制推廣，政務(wù)深層次問題得不到有效解決，存在行政資源消耗大、效果不明顯的問題。

（一）國務(wù)院“放管服”改革持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，海事政務(wù)服務(wù)改革工作緊迫

2018年6月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案的通知》（國辦發(fā)[2018]45號）在推動實體大廳“多門”變“一門”工作中要求：“推動將垂直管理部門在本行政區(qū)域辦理的政務(wù)服務(wù)事項納入綜合性政務(wù)大廳集中辦理”。

2018年8月，《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2018]27號）要求，國務(wù)院垂直管理部門在2019年與2020年分階段做好電子政務(wù)與全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺對接，要把政務(wù)服務(wù)事項納入綜合性政務(wù)大廳集中辦理，原則上不再保留各地政府部門單獨設(shè)立的服務(wù)大廳。

2019年4月，李克強(qiáng)總理簽發(fā)國務(wù)院第716號令，公布《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》，對全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺（以下簡稱“國家平臺”）建設(shè)、對接、服務(wù)和應(yīng)用進(jìn)行立法，明確“國家平臺”的組成包含國務(wù)院有關(guān)部門服務(wù)平臺，除涉及國家秘密情形以外的行政權(quán)力事項和公共服務(wù)事項應(yīng)納入“國家平臺”，規(guī)定“國家平臺”電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案的定義和效力，要求國務(wù)院有關(guān)部門制作、管理電子證照。

上述文件反映國務(wù)院推動政務(wù)服務(wù)工作，從發(fā)布行政措施升級到行政法規(guī)，政務(wù)服務(wù)從探索階段進(jìn)入立法強(qiáng)制實施階段。這意味著海事系統(tǒng)需要在電子政務(wù)系統(tǒng)、實體政務(wù)窗口管理和電子政務(wù)管理制度方面進(jìn)行改革。

（二）國家科技發(fā)展向海事帶來契機(jī)，改革海事政務(wù)服務(wù)工作面臨歷史機(jī)遇期

船舶檢驗規(guī)范是水上交通安全和海事監(jiān)管重要基礎(chǔ)性法規(guī)。現(xiàn)行船舶檢驗規(guī)范要求航行船舶配備的全球海上遇險與安全系統(tǒng)（GMDSS）設(shè)備，主要是20世紀(jì)70-90年代期間，美國和歐洲一些發(fā)達(dá)國家應(yīng)用當(dāng)時的先進(jìn)科技研制的，以當(dāng)前科技水平來說有很大提升空間。基于我國目前第五代移動通信網(wǎng)絡(luò)（簡稱5G網(wǎng)絡(luò)）技術(shù)、北斗衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)處于世界領(lǐng)先水平，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等方面技術(shù)，以及科技研發(fā)與制造能力走在世界前沿，新科技為海事監(jiān)管與政務(wù)服務(wù)手段升級、航海電子設(shè)備發(fā)展的帶來機(jī)遇。如海事政務(wù)服務(wù)項目中，在船舶文書簽注、船舶防污文書簽注和船舶油污損害民事責(zé)任保險證書或財務(wù)保證證書核發(fā)等一些業(yè)務(wù)看，可以采用科技手段來取消或改進(jìn)現(xiàn)有的事權(quán)；船舶國籍證書、船舶檢驗證書均可簽發(fā)電子證書；船舶防污文書記載均可上傳云數(shù)據(jù)替代，由此海事監(jiān)管的行政管理邏輯、措施，與海事政務(wù)服務(wù)的行政管理邏輯和內(nèi)容，可以一體化升級設(shè)計。

根據(jù)本文闡述海事政務(wù)服務(wù)面臨形勢，筆者認(rèn)為目前推動海事政務(wù)服務(wù)發(fā)展，僅從具體海事政務(wù)業(yè)務(wù)著手，采取海事行政審批項目簡政放權(quán)或者建設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)的方法，從時間和效果方面均難以達(dá)到國務(wù)院“放管服”工作部署的要求，需要更宏觀思維研判形勢和思考發(fā)展對策。

（一）樹立建設(shè)高效能政府的思路，謀求海事發(fā)展出路

從宏觀思維理解“放管服”（簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)質(zhì)服務(wù)）改革和提出“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、環(huán)保”的發(fā)展理念。首先“放管服”改革就是以打造高速、低耗、質(zhì)優(yōu)的高效能政府為目標(biāo)，優(yōu)化生產(chǎn)關(guān)系，同時應(yīng)用“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、環(huán)?！卑l(fā)展理念引領(lǐng)、刺激生產(chǎn)力的發(fā)展，達(dá)到破解我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到問題和提高我國國際競爭力的目的。回顧海事系統(tǒng)政務(wù)服務(wù)存在的問題，特別是政務(wù)服務(wù)改革工作，存在共性的特點就是缺乏效能意識，在很多政務(wù)改革方面的探索、措施和信息化建設(shè)等工作中，沒有把重點放在是否達(dá)到預(yù)期效果，沒有考慮如何實現(xiàn)效益最大化。

因此，海事政務(wù)服務(wù)發(fā)展，需要把握三方面的要求：一是要從服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，助推交通強(qiáng)國建設(shè)，提高水上交通安全監(jiān)管水平，以提升國家航海技術(shù)和航運產(chǎn)業(yè)競爭力為己任。二是要將建設(shè)高效能海事系統(tǒng)作為改革重要任務(wù)。三是要抓住“國家平臺”建設(shè)和我國科技發(fā)展的重大機(jī)遇。具體工作思路：通過應(yīng)用現(xiàn)有科技手段和海事監(jiān)管服務(wù)流程再造，建設(shè)世界一流海事監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)模式，引領(lǐng)我國科技技術(shù)和制造業(yè)，進(jìn)入航海、防污染和智慧海事領(lǐng)域，并助推該領(lǐng)域發(fā)展，達(dá)到海事政務(wù)系統(tǒng)與“國家平臺”無縫銜接，實現(xiàn)高效能履行“三保一維護(hù)”職責(zé)。

（二）建設(shè)高效能海事系統(tǒng)的改革措施

1. 成立海事“放管服”改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

參照黨中央全面深化改革委員會的經(jīng)驗，成立海事“放管服”改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實；建立海事“放管服”改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會商制度和定期會議制度，保障領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)規(guī)范運作；海事“放管服”具體工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和推進(jìn)，參照黨中央全面深化改革委員會議事、決策和組織實施，保障改革工作高質(zhì)、高效。

2. 開展海事監(jiān)管與服務(wù)改革頂層設(shè)計。

按照建設(shè)交通強(qiáng)國的總體要求，依照國家“放管服”戰(zhàn)略目標(biāo)、航運業(yè)發(fā)展需求、現(xiàn)有科技手段，圍繞“三保一維護(hù)”的職責(zé)，梳理現(xiàn)有海事行政權(quán)力清單、業(yè)務(wù)管理邏輯、行政管理措施，從提升海事監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)和履行公約綜合效能角度，把可以通過技術(shù)手段優(yōu)化、代替的行政行為進(jìn)行研判，一體化設(shè)計海事監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)和履行公約方案，分別對國內(nèi)航行船舶和國際航行船舶編制立法、信息化建設(shè)要求，在頂層設(shè)計上滿足海事監(jiān)管與政務(wù)服務(wù)的同步升級需要。

3. 分階段統(tǒng)籌部署實施海事“放管服”改革工作。

按照國家“放管服”工作要求，以及海事“放管服”頂層設(shè)計，分階段實施。一是設(shè)置過渡期措施，摸清家底，把現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)模式和信息化系統(tǒng)進(jìn)行清單式登記，與“國家平臺”和海事“放管服”頂層設(shè)計進(jìn)行對標(biāo)，采用維系和滿足過渡期使用需要的定位進(jìn)行優(yōu)化和改造，滿足“國家平臺”整體工作的要求。二是開展海事“放管服”頂層設(shè)計建設(shè)，按照頂層設(shè)計編制工作任務(wù)，分階段安排工作進(jìn)度，分模塊通過業(yè)務(wù)條塊牽頭組織對需要改革的業(yè)務(wù)從法制建設(shè)、海事監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)、履行公約和信息化建設(shè)等方面編制具體工作方案，整體協(xié)調(diào)推進(jìn)實施。三是建立海事“放管服”模塊項目組長負(fù)責(zé)制。由于開展模塊建設(shè)工作中，需要考慮新舊制度修訂、新舊信息化系統(tǒng)改造等工作，既不能固步自封，也不能全盤否定，需要用工匠精神把整項工作目的意義、行政管理鏈條、現(xiàn)有技術(shù)條件和現(xiàn)有信息化系統(tǒng)進(jìn)行整合，選擇最優(yōu)的方案，通過模塊項目組長制，除了保障責(zé)任落實到位以外，還能給予使命感，能夠盡一切力量把任務(wù)做到最好。

（三）以建設(shè)高效能海事系統(tǒng)的要求重新定義海事政務(wù)服務(wù)

海事政務(wù)服務(wù)要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會和海事發(fā)展的要求，需要在工作定位、業(yè)務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式和運作模式上進(jìn)行變革，實現(xiàn)海事政務(wù)服務(wù)充分銜接和支撐海事監(jiān)管、公約履行，助力打造高效能海事系統(tǒng)。按照目前我國政務(wù)發(fā)展和科技發(fā)展趨勢，可以從八個方面設(shè)計和定位海事政務(wù)服務(wù)：

一是縮減傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)內(nèi)容，加大海事發(fā)展需要配套的公共服務(wù)內(nèi)容，包括海事智慧監(jiān)管所需要對異常信息處置的后臺客服服務(wù)；

二是取消海事自建實體政務(wù)窗口，授權(quán)地方行政服務(wù)中心受理海事業(yè)務(wù)，通過建設(shè)電子政務(wù)、政務(wù)自助終端和政務(wù)超市取代海事實體政務(wù)窗口；

三是消除行政轄區(qū)壁壘，實現(xiàn)海事政務(wù)全省通辦服務(wù)；

四是減少人工傳統(tǒng)審批和服務(wù)方式，增加應(yīng)用人工智能自動審核和服務(wù)功能；

五是減少提交紙質(zhì)資料，增加電子證照應(yīng)用通道；

六是減少紙質(zhì)證照種類，推廣核發(fā)電子證照；

七是縮減分支局證書制作職能，構(gòu)建省級制證中心；

八是減少政務(wù)服務(wù)紙質(zhì)檔案，增加部海事局電子檔案管理職責(zé)。

總體來說，海事政務(wù)服務(wù)發(fā)展需要減少傳統(tǒng)審批項目、加大社會公共服務(wù)功能，加大信息化后臺處理功能，提供強(qiáng)大、高效的政務(wù)服務(wù)，能夠強(qiáng)力支撐海事監(jiān)管新模式，形成占地小、功能強(qiáng)大、互動性強(qiáng)、服務(wù)友善、運作效能高的新型海事政務(wù)服務(wù)運作模式。微信公眾號：電子政務(wù)智庫

參考文獻(xiàn)：無

作者：佛山海事局 江健

來源：《中國海事》2019年第07期

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